Sustitución periódica de la Constitución Política del Estado: riesgos y beneficios

Constitución Política del Estado: reforma y sustitución

JJ. Doig*

Introducción

Una expresión de la relación Empresa y Universidad se manifiesta en la formación jurídica que en principios y valores recibimos en la PUCP y que se ofrece a la comunidad empresarial y académica, a fin de contribuir a crear condiciones favorables y a resolver situaciones vinculadas al desarrollo nacional,  favoreciendo la formación ciudadana y por tanto el crecimiento social y económico del país.

Este breve artículo aborda el aspecto de la estabilidad política presente en la figura de la sustitución de la Constitución con un enfoque jurídico, motivado por la situación recurrente de acceder al cambio constitucional sólo por la vía violenta del sistema jurídico, planteándose alternativamente la viabilidad democrática de la sustitución periódica de la norma fundamental del Estado.

En una primera aproximación exploratoria, se analizan las relaciones entre los actores intervinientes de los poderes democráticos y se revisan los elementos componentes del método de integración jurídico, a fin de plantear una respuesta necesaria e interesante que legitime la eventual decisión política de contribuir a fortalecer el sistema democrático mediante un desarrollo sostenible.

1. Situación

La vigente Constitución Política del Perú (1993), establece en su última disposición final y transitoria (Decimosexta) que la misma sustituye a la del año 1979. Sin embargo, en la norma fundamental en vigor sólo se regula toda reforma y no la sustitución de la Constitución. Así, el Título VI De la Reforma de la Constitución con el Artículo 206º, establece los procedimientos para la reforma constitucional.

Por otro lado, el Artículo 32º norma sobre la reforma total o parcial de la Constitución como materia de referéndum, y el Artículo 57º fija que un tratado cuando afecte disposiciones constitucionales debe ser aprobado por el mismo procedimiento que rige la reforma de la Constitución. (CPP 1993)

2. Análisis

Relaciones conceptuales y realidad constitucional

Se podría interpretar que una reforma total equivale a una sustitución de la Constitución Política dentro del marco jurídico constitucional actual, sin embargo el sentido de dicha interpretación resulta de difícil aplicación, toda vez que el significado del término reforma sólo cabe dentro de la Constitución en vigor, mientras que conceptualmente el término sustitución implica un nuevo marco jurídico de referencia por cambio que deroga y reemplaza al anterior. (DRAE 2012)

Una idea recurrente es no querer admitir que una Constitución pueda contener su propia norma de derogación, por tanto la intención que ha prevalecido en el ánimo del legislador constituyente ha sido asegurarse con todos los candados jurídicos posibles la vocación de diseñar y construir a perpetuidad una norma fundamental, con las garantías de permanencia o estabilidad en el tiempo salvo reformas parciales o totales, pero sin lugar a cambio o sustitución del texto constitucional completo.

Sin embargo, luego de doce Constituciones con vocación de estabilidad jurídica permanente sin admitir en absoluto la posibilidad de sustitución de las mismas, la historia de la última disposición final y transitoria de la actual Constitución se repite como constante histórica, y la intención del legislador constituyente se anula jurídicamente pese a que pretendió diseñar y construir para impedirlo la mejor norma pétrea posible: soslayar la sustitución de la Constitución.

Por otro lado, subsiste la necesidad de reformas esenciales del Estado que ponen en riesgo la propia estabilidad jurídica del país, reformas parciales de carácter coyuntural que apremian al desarrollo socio-económico y la seguridad integral, y otras de carácter estructural que apuntan a una reforma total o al cambio de la propia Constitución. Situación que exige una respuesta jurídica por estado de necesidad, que vincula estabilidad política con crecimiento económico y desarrollo sostenible.

Relaciones entre los actores intervinientes de los poderes democráticos

Los actores intervinientes en esta relación de poderes democráticos, tanto el poder constituyente del pueblo delegado en una Asamblea Constituyente como del poder constituido del parlamento, se asemejan en intereses grupales y se diferencian en finalidades distintas, elementos que hacen incompatibles su coexistencia en espacios y tiempos iguales porque sus naturalezas exigen composición y objetivos específicos. No cabe que el parlamento se arrogue facultades de legislador constituyente, ni que la Asamblea Constituyente retenga las del legislador corriente, por el principio de la competencia.

El legislador constituyente facultó al legislador constituido toda reforma de la Constitución, pero soslayó normar el cambio de la Constitución imposibilitando tal sustitución por la vía democrática, pues no consideró la naturaleza del propio poder constituyente, de

[…] la existencia inmanente en el Estado de un “Poder Constituyente”  que reside en el pueblo, depositario de la soberanía. Poder que es susceptible de organizarse y actuar cuando la vida constitucional del país sufre una quiebra irreparable. Así como […] por causas incontrastables, la Constitución ya dictada se torna inoperable […]. (Bustamante, citado por Rubio 1999: 312)

La dificultad del poder constituido de promover sus propias reformas proviene necesariamente de una relación de tensión generada por intereses en conflicto, que tiende a generar individual y grupalmente mecanismos innovadores para impedir cualquier reforma que los afecte, y menos aún tener la posibilidad de promover un cambio por sustitución de la Constitución que los favorece y protege. Por cierto, si no se puede lo menos no se podrá lo más, y menos si se tiene un vacío de Derecho que impide al propio legislador constituido promover el cambio de la Constitución. Pero, ¿debemos admitir que sólo por razones de fuerza mayor es posible la sustitución de la Constitución?

El pensamiento jurídico sobre el supuesto de sustitución de la Constitución

La historia de las Constituciones en el Perú (Chanamé 2009: 504-577) da la razón empírica a quienes sostienen que sólo después de una revolución o golpe de Estado y al quedar violentada la Constitución en vigencia, hay lugar a la sustitución de la norma fundamental del país. Pero, ¿aceptar este criterio no sería contribuir a promover el mismo mecanismo que violenta el propio pensamiento jurídico?

El criterio jurídico se sostiene en principios y valores, que trascienden hechos produciendo consecuencias, y el vacío del supuesto de sustitución de la norma fundamental en su propio contenido, pese a ser su propia fuente de origen el haber sustituido a otra anterior, exige una respuesta jurídica que de no tenerla generaría una consecuencia que agraviaría principios generales del Derecho, tales como, el principio del poder constituyente y el de la democracia representativa.

El supuesto de sustitución de la Constitución tiene estrecha relación con la frecuencia de revisión total de la norma fundamental por experiencia demostrada, toda vez que la naturaleza del poder constituido tiende a embalsar toda reforma que afecte intereses individuales y de grupo por un lado, y por otro, la velocidad de cambio que vive el Estado y la sociedad en su conjunto exige periódicas revisiones completas de la Constitución.

El acuerdo de Asamblea Constituyente por normar la sustitución periódica de la Constitución implica adoptar previsiones que permitirán articular en armonía el cambio constitucional por la vía democrática, quedando a salvo el principio de la democracia representativa respecto de atribuciones legislativas al poder ejecutivo, del respectivo interregno parlamentario mientras concluye el poder constituyente su labor legisladora y la ratificación del acuerdo constituyente por referéndum.

La respuesta jurídica por integración de principios generales del Derecho 

Persisten argumentos que sostienen desde el punto de vista jurídico que no cabe un cambio de la Constitución, porque la norma fundamental solo prevé reforma parcial o total, y por tanto pretender la sustitución es inconstitucional pues atenta contra la base del sistema jurídico. Se alega una situación de vacío de Derecho por opción del legislador constituyente para el que no hay respuesta jurídica que valga, sin embargo subsiste la carencia de norma jurídica aplicable así como la necesidad de su regulación por el Derecho.

Es inconsistente pensar que tal vacío de Derecho ocurre por decisión expresa del legislador constituyente, al haber optado por no establecer norma jurídica que regule el supuesto de cambio de la Constitución, por dos razones: primero,  porque no existe rechazo expreso a proyecto alguno que admita vocación de temporalidad de la norma fundamental. Por último, porque en ningún caso se derogó norma constitucional alguna que regulara la sustitución de la Constitución, simplemente se actuó por razones de fuerza mayor, persistiendo una laguna de Derecho recurrente cada vez que se sustituía la Constitución anterior.

La opción del legislador constituyente —implícita, no razonada ni sustentada— de regular toda reforma con la intención de imposibilitar jurídicamente el supuesto de cambio de la Constitución objeto de su creación, pese al origen de sus atribuciones y potestades en la sustitución de la Constitución anterior y a la realidad jurídica de eventuales cambios que se repiten en la historia del Derecho, replantea el tema de resolver una laguna del Derecho de acuerdo a las atribuciones otorgadas constitucionalmente a los poderes democráticos.

Una forma de resolver esta  laguna del Derecho constitucional es aplicando el método de la integración jurídica, mediante la creación de la norma apropiada al caso, toda vez que no hay norma jurídica aplicable y se considera que se debe producir una respuesta jurídica a la situación presentada, recurriendo a los principios generales del Derecho.

“Podemos decir, entonces, que ante un caso de ausencia de norma, la consideración jurídica puede ser bien la de que estamos ante un vacío del Derecho para el que no hay que integrar norma, bien ante una laguna del Derecho ante la que si hay que integrar” (Rubio 1999: 287).

El poder constituyente y la democracia representativa son principios generales del Derecho que legitiman y posibilitan crear una norma de respuesta jurídica a la laguna de Derecho presentada, que faculta al Presidente de la República a convocar una elección de Asamblea Constituyente para regular la sustitución periódica de la Constitución Política del Estado, toda vez que:

[…] un principio de consolidación indiscutible en la teoría del Derecho es el carácter dirimente y legítimo que tiene el Poder Constituyente del pueblo para solucionar los problemas graves de su organización política en el Estado; por lo tanto, es legítimo encontrar como normatividad que resuelva el problema, la convocatoria a una elección de Asamblea Constituyente […] (Bustamante, citado por Rubio 1999: 312)

3. Conclusión

La solución técnica y teórica que se propone desde el punto de vista jurídico, recurriendo a la integración mediante el uso exclusivo de principios generales del Derecho, posibilita contar con la norma jurídica que faculta al Jefe del Estado a convocar a una elección de Asamblea Constituyente para normar la sustitución de la Constitución Política del Estado en forma periódica, evitando que sólo se haga por razones de fuerza mayor en forma aleatoria y con consecuencias impredecibles que agravian al Estado de Derecho.

 

 

BIBLIOGRAFÍA

CHANAMÉ, José y otros (2009). Manual de Derecho Constitucional. Derecho, elementos e instituciones constitucionales. Arequipa: Adrus S.R.L.

Constitución Política del Perú (CPP) (1993). Lima: Edición Oficial. Consulta 13/03/2012:  http://www.tc.gob.pe/legconperu/constitucion.html

Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española (DRAE) (2012). Consulta 13/03/2012. http://buscon.rae.es/draeI/

RUBIO, Marcial (1999). El Sistema Jurídico. Introducción al Derecho. Octava Edición. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

* Contralmirante MGP.  Artículo publicado en la revista «Brújula» de la Asociación de Egresados y Graduados de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima, 2012, Año 13, Nº 24.


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